核心观点

核心观点：本文从多个角度观测了美国推动制造业回流的效果。总体来看，美国制造业回流在总量层面表现并不显著，包括制造业增加值占比、就业人数占比、私人设备投资等指标仍处于低位；但在结构层面已有所凸显，表现为电气设备、计算机电子、化工等关键行业活跃度显著提升。向前看，美国制造业回流趋势加速，到2025年预计有84%的美国企业回流其制造业业务。

政策端看，美国制造业回流推进较快。2008年之后，重振美国制造业成为各届政府重要的执政目标。2009年，时任美国总统奥巴马就首次提出要把重振制造业作为美国经济长远发展的重要战略之一，并在之后提出了一系列重振制造业的法案；2017年，特朗普就任美国总统以来，进一步强化了制造业重振计划，并宣布了制造业就业主动性计划；2021年拜登上台以来，对供应链安全的强调进一步加深，2022年通过的《通胀削减法案》与《2022年芯片与科学法案》旨在吸引美国国内制造业的投资，进一步推动“制造业回流”。

数据端看，近期制造业回流有何迹象？一方面，总量层面的制造业回流迹象不明显，部分关键行业层面制造业活跃度显著提升。另一方面，《芯片与科学法案》与《通胀削减法案》短期在推动制造业回流上取得了一定成果。

第一，从制造业生产来看，美国制造业增加值占比、制造业出货量近期显著修复，已恢复至疫情前水平，但可能更多与疫后供应链快速修复相关，后续持续回升的动力值得商榷。从行业结构层面来看，电气设备、计算机电子等关键产业链条的生产指数、出货量指数恢复较快，传统纺织产业则出现显著下滑。

第二，从制造业就业人数占比来看，就业人数绝对量方面，截至2023年4月，美国制造业ADP就业人数仍低于疫情前的高点，而美国全行业ADP就业人数已恢复至疫情前高点之上；就业人口占比方面，疫情发生后曾短期跃升，近期伴随服务业修复，制造业就业人数占比再次下滑至之前的趋势线。

第三，从制造业投资来看，美国国内私人投资向制造业方面的倾斜尚未显现，但外商直接投资流入美国制造业已有所加速。截至2021年，美国私人设备投资的物量指数仍位于疫情前增长趋势线之下的水平；而外商投资则在相关法案吸引下，加速流入美国制造业，体现在计算机电子、化工、电气设备等行业。

第四，从美国进口来看，进口总额仍在高位，但内部结构已出现显著变化。2022年以来，美国进口金额处于绝对高位，显著高于疫情前水平；但美国自中国进口已出现显著下滑，今年一季度进口额更是低于中美贸易摩擦较为严重的2019年，美国自中国的进口份额更多被东南亚和墨西哥所替代。

第五，近年来在美国相关法案的推动下，美国企业正以创纪录的速度将劳动力和供应链迁回美国国内。根据美国“回流倡议”组织的数据，2022 年通过制造业回流与外商直接投资的渠道，美国吸引了 36.3 万个岗位回流至美国，2023 年岗位数量预计将达到 40 万个以上，以电气设备、计算机电子行业为主。

向前看，美国制造业回流的趋势会持续加速。科尔尼发布的《美国制造业回流 指数》报告显示，2022 年仅有 4%的 CEO 未考虑将制造业回流美国，到 2025 年预计将有 84%的美国企业部分或全部回流其制造业业务。虽然近期总量层 面制造业回流尚不明显，但两个现象已较为突出，一是近年来墨西哥“近岸外 包”的吸引力加速上升，二是美国推动相关产业链迁出中国的速度持续加快。

风险提示：国际政治与经济形势变化超预期，疫情形势反复超预期。

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一、政策端看，美国制造业回流推进较快

1990年以来，美国经济呈现出加速去工业化趋势。自从1990年代以来，美国传统工业城市逐渐凋零，制造业逐步流失，突出表现为美国制造业增加值占世界比重与占国内生产总值比重逐步下降，制造业就业人数与相对比重也呈现加快下降的趋势，美国经济呈现加速去工业化趋势。

2008年之后，重振美国制造业成为各届政府重要的执政目标。2008年国际金融危机之后，美国逐渐意识到了1970年代以来的“去工业化”所带来的产业结构过分“空心化”的问题，出台了一系列的旨在“重振美国制造业”（Revitalizing American Manufacturing）的产业政策。

2009年，时任美国总统奥巴马就首次提出要把重振制造业作为美国经济长远发展的重要战略之一，并在之后提出了一系列重振制造业的法案；2017年，特朗普就任美国总统以来，进一步强化了制造业重振计划，并宣布了制造业就业主动性计划，其“美国制造业回流”主张反映在其就职伊始提出的6个最为重要的议题之中；2021年拜登上台以来，对供应链安全的强调进一步加深，2022年通过的两个法案《通胀削减法案》与《2022年芯片与科学法案》旨在吸引美国国内制造业的投资，进一步推动“制造业回流”。

奥巴马执政时期：重振制造业，重视先进制造业的发展

2008年金融危机之后，美国开始反思虚拟经济过度发展带来的弊端，逐渐认识到振兴实体经济对优化国民结构和撑起国民经济脊梁的重要作用。为此，奥巴马政府出台了一系列的旨在“重振美国制造业”战略。

2009年9月，推出《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》，从国家战略的角度提出发展创新型经济与新兴制造业的完整规划；

2009年12月，发布《重振美国制造业框架》，从美国制造业面临的挑战出发，提出了以创新促进就业，并重点培养未来产业的美国制造业重振框架；

2010年8月，出台《制造业促进法案》，通过降低制造业成本，增加制造业就业，增强美国制造业的竞争力，并进一步巩固制造业对经济复苏的关键地位；

2011年11月，为了确保美国在未来先进制造业的领导地位，成立了先进制造伙伴关系指导委员会，推出了以先进制造为出发点的制造业复苏策略；

2013年9月，进一步发起了第二届先进制造伙伴关系指导委员会，希望进一步强化美国在新兴技术领域的领导地位；

2014年12月，美国国会通过《振兴美国制造业和创新法案》，该法案将工业界、学术界和联邦合作伙伴汇聚在一个先进制造机构网络中，通过商务部、国防部和能源部等联邦机构资助一批制造业创新研究，强化政府对从创新开始至商业化前这一阶段的研发支持，促进先进制造业科技创新。

特朗普执政时期：重视传统产业，重点扶持制造业回流

虽然特朗普执政理念与奥巴马有很大不同，但在制造业回流政策上，特朗普不仅继承了奥巴马时期的政策，还采取了更为“激进”的方式。特朗普推动制造业回流政策的特点是在主攻方向上从重视发展新兴产业转向现有产业，在政策措施选择上从创新政策为主转向扶持制造业回流。

2017年1月，美国总统特朗普宣布启动“制造业就业计划”，作为其总体就业创造议程的一部分，通过与商界领袖合作，为提高就业、促使就业机会回归美国共同努力；

2017年12月，特朗普总统签署《税收减免与就业法案》，这是美国三十年以来最大规模的税法改革，通过降低企业和家庭税赋，吸引在海外避税的美国公司重新回到美国本土投资，实现制造业回流，并增加就业；

2018年10月，特朗普政府发布《确保美国先进制造业领先地位的战略》，该战略提出了开发和转化新的制造技术，教育、培训和集聚制造业劳动力以及扩展国内制造供应链的能力三大目标，在每一目标下又提出了具体战略目标以及优先事项，为美国发展先进制造业提供了明确的路线图。

与此同时，特朗普推行贸易单边主义，肆意挑起贸易争端，以此吸引制造业回流。2017年8月，特朗普以“中国法律、政策和实践可能正在损害美国知识产权、创新或技术发展”为由，要求美国商务部对中国展开“301”调查，挑起中美贸易摩擦；

2018年3月，特朗普签署命令，对包括中国在内的一些国家的输美钢铁、铝制品加征关税。同年4月，美国贸易代表办公室提出对中国首批总额为500亿美元商品拟开征25%的关税开始，在之后几年时间里，美国频频举起关税大棒，并利用其自身在计算机芯片、航空航天、机械制造等领域的技术优势，对中国企业进行出口限制和技术封锁。

在对中国发动贸易争端的同时，美国也陆续启动了北美自由贸易协定谈判、美韩、美日、美欧贸易谈判等，旨在以贸易单边主义为手段，满足美国重塑区域价值链和促进制造业回流的愿望。但从实际效果来看，特朗普采取的激进贸易保护主义政策也对美国制造业发展也造成了较大的阻碍。

拜登执政时期：重振制造业，确保关键供应链安全，着力推进关键供应链“盟国化”与“去中国化”

2021年1月，美国总统拜登就任以来，对供应链弹性的重视大幅提升，包括签署多个行政令、下令解决供应链问题；正式组建供应链中断工作组是美国政府提升经济竞争力和供应链弹性的第一步；参加全球供应链弹性峰会，将利益相关者聚集到一起，研讨将区域经济发展战略与国家供应链相结合协同发展机制，意在重塑美主导的全球关键供应链体系。

2021年2月24日，美国总统拜登签署了第14017号行政令，下令对美国制造商依赖进口的六个行业进行为期一年的审查，并对四类产品进行为期100天的审查，要求国防部、商务部、国土安全部、能源部、农业部、交通部、卫生和公共服务部提交一份顶级报告和六份部门报告。

2021年6月，拜登政府发布《建立供应链弹性、振兴美国制造、促进广泛增长》的评估报告，聚焦于四大领域：半导体、大容量电池、关键矿物质和药品。虽然报告看上去在就事论事，但实则每一章都有提到中国。2021年6月8日，拜登宣布成立供应链中断特别工作组，专门缓解短期供需错配，特别是在家用房屋和建筑、半导体、交通运输以及农业和食品行业。

2021年10月31日，拜登总统出席了在罗马举行的欧盟和其他14个贸易伙伴的全球供应链弹性峰会，他在会上推动了政府行动，包括：延长美国西海岸港口运营时间，启动针对半导体制造潜在中断的早期预警系统以及成立一个新的“Li-Bridge”公私联盟，致力于加速发展强大而安全的锂电池国内供应链。

2022年2月24日，美国白宫又宣布额外的计划，提出了10项新措施，以加强美国的供应链，并确保中国或其他国家不能把供应链当作武器来对付美国。新的行动包括：通过进出口银行提出一项新的国内制造业计划，以加强美国制造业出口；通过财政部和小企业管理局新的和现有的项目，扩大小制造商获得资金的渠道；通过一系列圆桌会议和首届美国种子基金启动博览会，提升制造商的技术领先地位；4.5亿美元的港口基础设施发展赠款计划开始实施；计划扩大国内稀土加工和改革采矿法；从美国救援计划法案基金中拨出10亿美元用于扩大肉类和家禽生产商的独立加工能力。

2022年8月9日，美国总统拜登签署《2022年芯片与科学法案》，旨在吸引对美国国内半导体制造的投资，提高美国半导体行业的竞争力和创新能力，最终将整个半导体生态系统带回美国，减少未来供应链中断带来的影响。报告显示，美国曾经占据全球半导体市场37%的份额，但现在已经萎缩至12%。2022年8月25日，美国白宫宣布，美国总统乔·拜登签署一项行政令，以快速落实《2022年芯片与科学法案》。

2022年8月16日，美国总统拜登签署《通胀削减法案》，旨在降低美国消费者能源成本的同时，提高美国国内能源产量与制造业产值，减少国家碳排放。该法案还影响美国企业的回流趋势，特别是电动汽车及其电池这两个仍然严重依赖进口的产业。此外，《通胀削减法案》还提供了税额减免，消费者购买符合条件的“美国制造”电动汽车可节省大约30%的费用。2022年9月，《通胀削减法案》正式成为立法。2023年4月，美国政府发布相关细则。

在提升本国供应链弹性的同时，拜登政府也着力推动关键产业链领域的“盟国化”与“去中国化”，计划筑起科技领域的“小院高墙”。2022年以来，美国拜登政府加速对华产业管制政策的出台。从《2022年芯片与科学法案》到《通胀削减法案》，均体现出拜登政府加强对关键产业链的垂直整合和管控。配合芯片法案，美国进一步加强对中国芯片发展的限制，从“芯片研发”到“芯片生产”，从“重点打击”到“广泛覆盖”，针对已被列入实体名单的 28 家实体，将根据《外国直接产品规则》，进一步加强出口管制，以限制其从外国供应商处获取任何美国技术的能力。

在推动与华“脱钩”的同时，美国与欧洲等其他国家则建立了更为紧密的战略伙伴关系。美国希望将更广泛的伙伴关系作为供应链多元化支撑，通过制定特殊标准和法规实现一定范围内技术和产品流通。

2022年5月15日，美欧贸易和技术委员在巴黎举行第二次会议，双方将在技术标准、数据治理合作、半导体供应链等方面开展密切合作；2022年5月4日，日本经济产业大臣荻生田光一访美和商务部长雷蒙多会面，会面后发布的联合文件显示，美日将制定一项出口管制合作工作计划，就可能的立法管制、敏感用途技术进行协商。2023年1月28日，美国彭博社引述知情人士的话称，美国与日本、荷兰就限制部分先进芯片制造设备出口至中国达成协议。

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二、数据来看，近期制造业回流有何迹象？

2.1 总量层面的制造业回流迹象不明显，部分行业层面制造业活跃度显著提升

制造业回流是一个相对漫长的过程，总量层面的数据在短期内难以显现出较为显著的迹象。从近年来美国制造业回流情况来看，总量层面表现相对不明显，而在行业结构层面，尤其是芯片、电池等关键产业链回流趋势开始显现。

第一，从美国制造业增加值占比来看，近期显著修复，接近疫情前水平，但后续持续回升的动力值得商榷。自2000年以来，伴随美国产业链向外转移加速以及服务业的加速发展，美国制造业增加值占比持续下滑。

2020年发生的疫情对美国本土供应链产生了较大影响，在较长时间内美国制造业占比处于降低的水平。2022年以来，伴随美国供应链逐步恢复正常，美国制造业占比加速回升，截至2023年3月，美国制造业占比已接近疫情前水平。但值得注意的是，此轮回升更多与供应链修复相关，制造业回流推动的作用并不显著，因而其后续持续回升的动力值得商榷。

从行业结构层面来看，相比于纺织服装等低技术链条制造业，电气设备、计算机电子等高技术链条行业生产指数恢复较快。相比2020年以前，2022年以来，电气设备、计算机电子生产指数与制造业整体指数之间的差距有所增大。

第二，从美国主要制造业的出货量来看，2022年以来修复较快，截至2023年3月，美国制造业出货量已显著高于疫情前的高点，且出货量增速持续处于高位。虽然从制造业在整个经济中的地位来看，美国没有表现出较为显著的制造业回流特征，但从制造业出货量来看，2022年以来景气度持续处于较高的水平，截至2023年3月，美国制造业出货量（12MMA）达5452亿美元，显著高于疫情前高点的5047亿美元。

分行业看，电气设备、计算机电子、机械等行业的产品出货量增长较快，均恢复至2019年同期的100%以上，其中电气设备更是恢复至2019年同期的127.7%（截至2023年3月），与工业指数显示的结论基本一致。

第三，从美国私人部门的就业人数占比来看，仍处于持续下滑态势，制造业回流的迹象并不显著。制造业回流政策推出的本质是解决美国人口的就业问题，因此制造业就业人口的变化也是观测美国制造业回流的一个重要维度。从就业人数绝对量来看，截至2023年4月，美国制造业ADP就业人数仍低于疫情前的高点，而美国全行业ADP就业人数已恢复至疫情前的高点之上。即相比于服务行业的恢复，美国制造业就业人口恢复仍偏缓慢。从近两个月的数据来看，美国制造业就业人数开始呈现出下滑的态势。

从就业人口占比来看，2000年以来，与制造业增加值占比持续下滑表现一致，美国制造业就业人数占比也处于持续下滑态势。2020年疫情发生后，服务业遭受相对较大的冲击，因此短时间内制造业就业人数占比实现较大跃升，伴随着之后服务业逐步恢复至正常，制造业就业人数占比再次下滑至之前的趋势线。

第四，从投资来看，美国私人投资向制造业设备投资方面的倾斜并不显著，疫情以来美国私人投资主要由住宅投资所支撑。数据显示，截至2021年，美国私人固定资产投资的物量指数已恢复至疫情前（2019年）水平之上，其中私人住宅投资物量指数恢复至疫情前的118.5%，而私人设备投资仅恢复至疫情前的97.3%，2022年私人住宅投资有所回落，私人设备投资继续回升，但幅度较为有限，仍位于疫情前增长趋势线之下的水平。

从美国外商投资来看，疫情以来，外商直接投资流入美国制造业有所加速，主要体现在计算机电子、化工、电气设备等行业，化工行业回流主要与俄乌冲突下欧洲化工产业外流相关，计算机电子、电气设备则与美国出台相关法案吸引外资回流美国本土相关。

第五，从美国进口来看，制造业回流迹象并不明显，美国自中国进口向其他地区的产业转移较为突出。2022年以来，美国进口金额处于绝对高位，显著高于疫情前的2018年与2019年水平，也显著高于疫情期间供应链尚未修复的2020年与2021年，即美国推动制造业回流本土，在美国进口层面还未完全表现出来。

但从美国自中国进口金额来看，2022年下半年以来，下滑趋势较为显著，2023年1-3月，美国自中国进口商品的总额已显著低于中美贸易摩擦较为严重的2019年，因而虽然美国制造业回流本土尚不明显，但美国自中国进口的产业已发生明显转移，以东南亚和北美区域为主。

我们在2023年3月29日的外发报告《对美出口大幅回落的背后：产业转移在加速——<大国博弈>系列第三十九篇》中指出：疫情以来，美国进口的产业链转移愈发呈现区域化、伙伴化特征。一是，供应链安全的背景下，美国增大了对加拿大和墨西哥的基本生活品和关键矿产品的进口；二是，疫后美国自伙伴国欧洲、日韩、印度等进口轻工业品、汽车零部件等产品的份额提升较快。

2.2《2022年芯片与科学法案》与《通胀削减法案》推动制造业回流取得了一定效果

根据美国“回流倡议（Reshoring Initiative，由一群致力把制造业工作带回美国的企业与商会所组成的团体）”组织统计的数据，近年来在美国相关法案的推动下，美国企业正以创纪录的速度将劳动力和供应链迁回美国国内。Reshoring Initiative最新的报告显示，2022年通过制造业回流与外商直接投资的渠道，美国吸引了36.3万个岗位回流至美国，2023Q1单季度增加了10.2万个岗位，按照这一趋势，2023年岗位数量预计将达到40万以上。

分行业来看，截至2023Q1，电气设备（electrical equipment）、计算机电子（computer & electronic）、运输设备（transportation equipment）、化工（chemicals）等行业吸引的回流岗位较多，占比分别达47.0%、22.4%、11.2%、10.8%。与工业生产指数、出货量、外商直接投资物量指数指向的结论基本一致，即此轮美国制造业回流中，主要以新能源电池、充电桩（归属电气设备）、半导体（归属计算机电子）行业为主，而这两个行业的回流主要受到美国《芯片与科学法案》与《通胀削减法案》的推动。

根据《通胀削减法案》（IRA），美国政府提供高达3700亿美元补贴，以支持电动汽车、关键矿物、清洁能源及发电设施的生产和投资，其中多达9项税收优惠是以在美国本土或北美地区生产和销售作为前提条件，即至少有60%的组成部分在美国制造，才能享受这一减免。

根据《2022年芯片与科学法案》（CHIPS）的实施细则，美国政府将给美本土芯片行业提供巨额补贴，给半导体和设备制造商提供投资税收抵免等一系列措施，以鼓励这些企业在美国建厂。获得资助的芯片企业被要求签订协议，10年内限制其在“受关注国家”（即中国）扩大半导体制造能力。该法案出台后，许多美国科技公司宣布了他们新的投资计划。美光科技公司宣布，计划从现在至2030年末前投资400亿美元，并创造多达4万个就业机会，包括5000个高薪的技术和运营职位。高通也已同意向格芯纽约工厂采购42亿美元芯片，并在2028年前承诺采购总额达到74亿美元。

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三、展望来看，美国制造业回流如何变化？

向前看，美国制造业回流的趋势会持续加速。美国咨询公司科尔尼发布的《美国制造业回流指数》报告显示，到2025年，将有84%的美国企业部分或全部回流其制造业业务。一方面，《通胀削减法案》和《2022年芯片与科学法案》持续发挥作用，不断吸引企业在美加大投资计划；另一方面，美国企业回流面临更多来自利益相关方压力，包括行业组织、工会、董事会、联邦政府，在这些因素推动下，2022年仅有4%的CEO尚未考虑将制造业回流美国，而2021年这一比例为22%。

第一，从美国制造业回流指数（RI）[1]来看，2022年美国从亚洲14个低成本国家或地区进口的制成品总额占美国国内制造业总产值的比例从2021年的14.5%下降到14.1%，计算得到的美国制造业回流指数（RI）由负转正为39，在2022年美国自亚洲低成本地区进口大幅增长的背景下，进口额占美国国内制造业总产值比例仍在下降，足以见得美国制造业回流的加速。

第二，对制造部门高管和CEO的调研显示，几乎所有行业都有超过80%的企业制定了未来三年内至少回流部分制造业务的战略，相当一部分企业是在《通胀削减法案》和《2022年芯片与科学法案》中美国所鼓励本土投资的行业。在对CEO的调研中，2022年已经有38%的企业将其全部或部分制造业务回流，46%的企业决定未来三年内将部分制造业务回流美国本土，而仅有4%的CEO表示尚未考虑回流制造业业务，相比2021年的22%大幅降低。

第三，作为美国供应链安全战略的一部分，墨西哥“近岸外包”的吸引力也在加速上升。美国制造业回流并非对所有行业都适用，在一些劳动密集型产业，美国制造业回流面临诸多挑战，包括开展制造业务所需的基础设施、劳动力可得性和劳动力技能以及相应的管理能力，以及生产成本和质量等问题。因此近岸外包到墨西哥成为美国制造业回流战略的一部分。近年来，美国从墨西哥的进口显著增长，超过美国国内制造业产出增速与自亚洲低成本国家或地区进口增速。以2013年为基准1，2022年美国自墨西哥进口的总额为1.76，而同期美国自亚洲低成本国家进口总额为1.62，美国国内制造业总产值则为1.22。

美国自墨西哥进口的急剧增长，一方面与美国加大自墨西哥采购力度有关；另一方面也与美国、欧洲、中国等国持续在墨西哥扩大产能有关。

第四，比美国推动制造业回流更为显著的是，美国推动相关产业链迁出中国的速度持续加快。自2018年中美贸易摩擦以来，美国从中国（包括中国香港）进口的产品在其从亚洲低成本国家或地区进口的产品总额中占比持续下滑，2018Q1这一数值为66.8%，至2022Q4，这一数值已回落至48.6%。

四、风险提示

国际政治与经济形势变化超预期，疫情形势反复超预期。

来源：高瑞东宏观笔记